ГОЛОВНА | БЛОГИ | ПРО НАС | АРХІВ | ФОТОСЕРВІС | КОНТАКТИ | ВХІД НА САЙТ
Блог Бориса Руснака
26-12-2019 22:47

Чи потрібен в Україні префект і з яким статусом?

      Я розпочав публікацію у мережі Фейсбук та у своєму блозі на інтернет-ресурсі «Букінфо» своїх зауважень і пропозицій до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» і зупинився, бо у ЗМІ і соцмережах розгорілася довкола цього законопроекту досить гаряча дискусія, яка не завжди, на мій погляд,  є конструктивною, а почасти і маніпулятивною.
Тому я вирішив висловити більш грунтовно свою позицію щодо окремих положень згаданого законопректу.
Коли я опрацював згаданий законопроект, оприлюднив свої загальні зауваження і пропозиції до законопроекту і частково порівняльну таблицю, то намагався піти шляхом удосконалення формулювань лише тих конституційних норм, які запропонував Президент України у своєму законопроекті, усвідомлюючи, що пропозиції кардинального характеру не будуть сприйняті і враховані. Проте бачу, що деякі новації, запропоновані Президентом України, не сприймаються, ба більше,  викликають тривогу та певні побоювання.
Найбільші дискусії, на мій погляд, розгорнулися щодо запровадження такої владної інституції як префект.
То ж сьогоднішню публікацію я хочу присвятити саме цій новації.
Насамперед давайте з’ясуємо, для чого запроваджуються ті чи інші державні органи влади? Відповідь – для виконання певних функцій і повноважень держави. Отже, щоби говорити про те, потрібна чи не потрібна інституція префекта, слід розібратися, для виконання яких саме функцій вона потрібна.
Зрозуміло, що не для тих функцій і повноважень, які нині виконують місцеві державні адміністрації, бо для їх виконання будуть створені виконавчі органи обласних та районних рад. Я навмисне поки що використовую існуючі назви рад, які передбачені чинною Конституцією України.
То для виконання яких же функцій та повноважень потрібен префект і наскільки вони важливі?
Відомо, що до реформування органів прокуратури їх основною функцією було здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами державної виконавчої влади, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами, або як ще його називали «загальний нагляд». Тепер цю функцію у прокуратури забрали і ні на кого не поклали.
Так з’явилася прогалина у цій сфері діяльності.
Може виникнути питання, а чи потрібна така функція взагалі, адже є ціла низка правоохоронних і контролюючих органів? Так, але усі вони, окрім Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, є органами державної виконавчої влади. А хіба вони діють виключно на підставі, у межах своїх повноважень та у спосіб, визначених Конституцією і законами України, як того вимагає припис частини другої статті 19 Конституції України? Практика показує, що ні. Отже має бути орган державної влади, який здійснює нагляд за законністю у діяльності цих органів.
Виникає ще одне запитання: то чому ж прибрали цю функцію у прокуратури? А тому, що ніде у цивілізованих країнах прокуратура такої функції не здійснює. За прокуратурою залишилася функція нагляду, але лише за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Стосовно додержання законності у діяльності військових частин, політичних партій, громадських організацій, масових рухів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності тощо, то такий контроль здійснюється відповідними органами державної виконавчої влади у порядку, передбаченому чинним законодавством.
Як бачимо, поза наглядом залишилися лише самі органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Хоча, безперечно, окремі аспекти їх діяльності перебувають під контролем правоохоронних органів. Але практика останніх років показала, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники місцевих органів виконавчої влади нерідко приймають рішення з перевищеннями своїх повноважень, з грубим порушенням чинного законодавства і залишаються безкарними. Тобто принцип невідворотності покарання за скоєне правопорушення не діє, оскільки немає на сьогодні органу державної влади, який мав би оперативно зреагувати належним чином на прийняте незаконне рішення, зупинити його та вимагати привести у відповідність до чинного законодавства, або звернутися до суду щодо його скасування. Повторюсь, раніше таку функцію здійснювали органи прокуратури.
Сьогодні місцеві ради нерідко неправомірно припиняють повноваження сільських, селищних, міських голів, голови у свою чергу не виконують законних рішень відповідних місцевих рад, неправомірно зупиняють окремі пункти рішень рад у той час, коли закон передбачає можливість зупинення усього рішення, а не його частини. І цей перелік можна продовжувати. У цих ситуаціях немає арбітра, який би вчасно втрутився і розрулив неправомірну ситуацію.
Ось, власне, цю функцію і має здійснювати префект.
Але тепер давайте проаналізуємо, які функції префекта передбачені у законопроекті Володимира Зеленського.
Найперше, відзначимо, що утворення такої інституції як префект, предбачено у розділі VI Конституції України, який присвячений виконавчій владі, зокрема у статті 118, яка визначає, які органи здійснюють державну виконавчу владу в областях і районах.
Отже, чинна редакція частини першої статті 118 Конституції України визначає: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».
Президент пропонує частину першу цієї статті викласти у такій редакції: «Виконавчу владу в областях і округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади» і додає частину другу у такій редакції: «Представниками держави в округах і областях, у місті Києві є префекти». Звідси важко зрозуміти, чи префекти вмонтовані у виконавчу владу, чи вони є якоюсь іншою інституцією. Виходячи з того, що призначення префектів передбачається віднести до повноважень Президента України, ніби то є підстави вважати, що префект скоріше є його преставником в регіоні.У той же час призначення префекта за поданням Кабінету Міністрів України і пізвітність та підконтрольність його у своїй роботі і Президенту і уряду розмиває його статус і зберігає навряд чи виправданий дуалізм влади.
Тому я вважав би за доцільне чіткіше визначитися з правовим статусом префекта. Якщо він є структурним елементом державної виконавчої влади із спеціальним статусом для виконання спеціальних функцій і повноважень, то нехай його тоді призначає Кабінет Міністрів України, як це має місце, наприклад, у Польщі з призначенням воєводи. Але мені видається більш виправданим і правильним, коли префект буде уповноваженим представником Президента України як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод громадян у регіоні, таким собі «оком государєвим». Тоді призначати його і звільняти з посади має Президент України без участі уряду, і префект має бути підпорядкованим, підзвітним і підконтрольним у своїй роботі Президенту України.
Тобто, другу частину статті 118 Конституції україни я пропоную викласти у такій редакції: «Уповноваженим представником Президента України в областях та у місті Києві є префекти».
Одразу зазначу, що немає потреби мати префектів у районах, бо один і з двох: або обласний або районний, не матиме що робити. Ми ж пам’ятаємо про те, що в Україні відбувається укрупнення адміністративно-територіальних одиниць першого і другого рівня? Тому важко зрозуміти навіщо, скажімо у моїй Чернівецькій області, у якій передбачається мати три райони (чи округи за пропозицією В.Зеленського) замість 11 нинішніх і близько двох десятків «громад» (за пропозицією В.Зеленського) чи «волостей» (за моєю пропозицією) замість більше 200 сільських, селищних, міських рад нинішніх, аж чотири префекта, чим вони будуть займатися? У них у кожного ще ж офіси будуть із немалою кількістю чиновників. У тій же Польщі воєвода є лише на обласному (воєводському) рівні, на районному (повітовому) рівні такої інституції немає.
Тепер щодо набору повноважень префекта. Президент України пропонує наділити його такими повноваженнями:
Стаття 119.Префект на відповідній території:
1)здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;
2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;
3) спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;
5)здійснює інші повноваження, визначені законами України.
Я не погоджуюсь з тим, що префект одночасно має бути і наглядовою інстанцією і координуючою діяльність виконавчих органів на місцях. По-перше, якщо він є тим, хто координує діяльність, то він і має нести відповідалність за результати цієї діяльності та за її законність, що є речами несумісними. Префект не може втручатися у поточну діяльність виконавчих структур на місцях, бо це призведе лише до конфліктних ситуацій і погіршить ефективність їх роботи. Префекту слід залишити лише наглядову функцію, причому нагляд має бути не за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а за відповідністю Конституції та законам України актів цих органів. Те саме стосується і органів місцевого самоврядування. І тоді редакція першого пункту статті 119 Конституції України має бути такою:
1) здійснює адміністративний нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування, волосних голів та територіальних органів центральних органів виконавчої влади.
Я вжив термін «волосних голів», бо, на мою думку, назва низової адміністративно-територіальної одиниці «громада» є неприйнятною, а звідси і назва головної посадової особи територіальної громади «голова громади» також. Аргументи щодо цього я уже наводив у попередніх публікаціях і ще повернуся до них згодом. Діючі сільські, селищні, міські голови, а у майбутньому за моєю пропозицією «волосні голови», не є органами місцевого самоврядування, а є головними посадовими особами відповідних громад і у цій іпостаті видають розпорядження, які також нерідко суперечать чинному законодавству або видаються з перевищенням повноважень. Тому вони також мають підпадати під нагляд префекта щодо відповідності чинному законодавству.
Наступні пункти статті 119 Конституції України пропоную викласти у такій редакції:
2) зупиняє дію рішення органу місцевого самоврядування, волосного голови з мотивів його невідповідності чинному законодавству України з одночасним зверненням до відповідного адміністративного суду щодо його скасування;
3) зупиняє дію наказів територіальних органів центральних органів виконавчої влади з мотивів їх невідповідності чинному законодавству України з одночасним зверненням до відповідного центрального органу виконавчої влади чи до адміністративного суду щодо їх скасування;
4) спрямовує і координує діяльність територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;
5) у випадках, передбачених цією Конституцією, звертається з обгрунтованим поданням до Президента України щодо тимчасового припинення повноважень волосної, повітової, обласної ради чи волосного голови;
6) здійснює інші наглядові та координаційні повноваження, визначені законами України.
Зрозуміло, що має бути ухвалено закон про префекта, у якому детально повинні бути врегульовані усі організаційно-правові аспекти створення і функціонування цієї владної інституції. Було б добре, якби проект такого закону був внесений до парламенту разом із законпроектом про внесення змін до Конституції України і тоді можна було би зняти усі побоювання і перестороги щодо місця і ролі цієї інституції у системі органів державної влади. На жаль, системного підходу до реформування територіальної організації влади та місцевого самоврядування ми не спостерігаємо.
Запрошую усіх, хто дотичний до проблематики державного будівництва і місцевого самоврядування, до дискусії щодо висловлених мною пропозицій. Допоможемо разом зробити Конституцію України у цій частині досконалою.
 
Борис Руснак, незалежний експерт з державного будівництва та місцевого самоврядування, заслужений юрист України.
26 грудня 2019 року, Чернівці.
 
 
Переглядів (495) / Коментарі (0)
Додати свій коментар
  Ваше ім'я
  Місце проживання
  Введіть код
 оновити код
 
 
Увага, коментарі не відповідаючі нашим вимогам будуть видалені.
зачекайте ...